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湖北省依法分类处理信访诉求工作规则解读

作者:湖北省信访局日期:2017/8/7 15:28:41已浏览:510来源:接访一处 分享:

7月12日,国家信访局在深入调研、广泛征求意见的基础上印发《依法分类处理信访诉求工作规则》,为我们推进依法分类处理向纵深发展提供了工作遵循。结合我省实际,省信访局制定了《湖北省依法分类处理信访诉求工作规则》(以下简称规则)。现解读如下:

一、明确规则制定的目的和原则

规则制定的目的是为保障群众合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果,进一步明确工作机制,规范工作程序。

起草规则的基本原则:一是与《信访条例》、国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》等相关规定保持一致,与行政复议法、行政诉讼法做好衔接;二是以问题为导向,增强可操作性,与《湖北省信访事项网上办理工作规则》操作办法吻合,能够回应各地各部门的关切;三是吸收地方和部门成功经验和做法。

规则共22条,分总则、甄别分流、分类受理、依法办理、督办问责、附则等6个章节,含4个附件。

二、明确规则的适用范围

规则第二条第一款规定:“本规则适用于各级行政机关对信访诉求的分类处理,但已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的除外”。归为涉诉类事项,交由相关政法部门处理。不属于涉诉类事项可以直接提交信访诉求。

适用主体是“各级行政机关”、适用对象是“信访诉求”,适用事项是采用列举+兜底的方式,列明了刑事立案处理事项、不服行政复议决定事项、达成有效仲裁协议事项以及其他等四种依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的情形。 

需要特别说明的是,该条未将“可以”通过诉讼、仲裁、行政复议解决的情形一并排除在外,主要考虑:这种情形在未经法院等有权处理机关审查前,能否真正进入司法或准司法途径尚不明确,只有先将这种情形纳入,让有权处理机关根据实际情况甄别后,再作诉访分离处理或者导入其他法定途径处理以及按照信访程序处理。这是先信访“大口”进、后分类处理,更有利于准确甄别、及时解决群众合理诉求,也更有利于防范由于误判带来的法律风险。

三、明确区分“转、分”责任

一是专门信访工作机构负责“转”。专门信访工作机构甄别分流主要分两类:属于分类处理范围的,转送交办有权处理机关并告知信访人,转送交办时可以提出分类处理的建议(第五条);

不属于分类处理范围的,不予受理并告知(第六条)。

二是有权处理机关“分”。有权处理机关负责信访工作的机构二次甄别分流(第八条):

①对属于本机关职责范围内的诉求,根据诉求的具体情况分别采用规定的三种相应程序处理。

②属于所属下级机关职责范围的诉求,转送、交办至下级机关并告知信访人。

③对转送机关转送、交办时没有提出分类处理建议或者对分类处理建议需要调整的,可以变更或调整。

④对非职责范围内的诉求,如果是有关机关转送交办的,可以向原转送机关申请退回、交还材料;如果是信访人直接提出的,可以向信访人出具不予受理告知书,告知向有权处理的机关提出。

规则把分类处理的主要责任放在有权处理机关,明确规定由专门信访工作机构负责“转”、有权处理机关负责“分”,主要是考虑专门信访工作机构收到信访诉求时,未经调查,对事实、政策、背景等信息的掌握只是初步、可能的,不够完整,作出的分类可能不够准确,而有权处理机关是解决问题的主体,负有法定职责,熟悉相关法律法规,还具有相应职权调查核实,更能深入地了解情况,由其负责分类导入更为准确。

四、明确分类处理流程

共分六步:

第一步:专门信访工作机构甄别处理;

第二步:确定有权处理机关;

第三步:有权处理机关适用不同程序受理;

第四步:有权处理机关适用不同程序办理,作出行政处理或信访处理;

第五步:通过信访复查复核纠正分类错误;

第六步:甄别再次提出的信访诉求。对于重复信访诉求如何办理的情况,规则第十五条规定,对重复信访经甄别后不予受理或再次分类处理。

五、明确分类受理、依法办理

规则第九条明确了有权处理机关分别采用相应程序受理,第十二条、第十三条、十四条明确了受理后的依法办理。

第一类情形,“属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益的法定职责,行政机关应当依法履行或者答复”,有权处理机关负责信访工作的机构转给本机关责任部门,责任部门依据法定职责15日内出具将履行法定职责的告知文书,告知文书应当在收到诉求起15日内,上传阳光信访系统“实体性受理告知”栏。第十二条第三款规定:在接到申请之日起60日内履行或者答复,履行或者答复的相关文书上传阳光信访系统“处理意见书”栏。这样规定,主要是考虑到各有权处理机关的文书格式不一样,履职的要求不一样,所以,由有权处理机关在本机关、本系统内予以统一。

需要说明的是,《行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人、或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。虽然其他法律没有规定具体的履职程序,但《行政诉讼法》已经明确了一般的履职程序,即接到申请之日起两个月内应当履职。因此,对于信访人举报违法行为要求查处的问题,即使没有具体程序规定,行政机关依法也应当在两个月内履职。

第二类情形,“属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章的调整范围,能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的”,有权处理机关负责信访工作的机构与责任部门会商,确定处理途径和程序。由责任部门15日内出具《行政程序告知书》,依据相应的规定及程序作出行政处理,60日内出具《行政程序处理决定书》。对信访诉求的法定办理期限少于60日的,从其规定;法定办理期限超过60日的,在受理60 日内作出《行政程序办理进度报告》抄送信访人,办结后再向信访人出具《行政程序处理决定书》。

需要说明的是,部分行政程序可能存在法定办理期限超过60日的情况,而阳光信访系统信访事项按期办结率是系统设置的,时间就是60日,为不影响按期办结率的考核,我们采用这种办法,对法定办理时限超过60日的,在60日内先出具《行政程序进度报告》,按法定时限办完后再向信访人出具《行政处理决定书》,这样,确保按期办结率不受影响。

第三类情形,“不属于以上情形的,适用《信访条例》规定的程序处理。”按照《湖北省信访事项网上办理工作规则》进行办理。

上述三种不同情形均要分别出具相应的受理告知文书,在15日内上传“实体性受理告知”栏,与信访事项按期受理率15天的时限要求是一致的。

上述三种情形中,如果信访人同时具有诉权的情况下,行政机关“可以告知诉讼权利及法定时效,引导其向人民法院提起诉讼”。但对于行政机关而言,“不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务”,即:行政机关不得因为信访人有权诉讼解决,就不履行法定职责。比如,要拆除邻居的违建,既有权通过民事诉讼排除妨碍,也可以请求有权机关查处违法建设,有权机关不能因为当事人可以民事诉讼,拒绝履行拆违职责。

六、明确会商分流机制

为保证分类处理的准确性,规则第七条特别指出,“对涉及多个行政机关或者涉及多个法定程序的重大、疑难、复杂诉求,县级以上人民政府信访工作机构可以组织有关行政机关协商合议,提出解决问题的方案和工作分工。各方无法达成一致意见时,由县级以上人民政府信访工作机构会同同级政府法制工作机构提出方案、分工后,报请本级人民政府决定。” 

第十条,在分类受理过程中,如果发生有权处理机关信访工作机构和责任部门经会商无法就分类处理信访诉求达成一致意见的,也做了规定,即“由负责信访工作的机构会同本机关法制工作机构提出处理意见后报请本机关负责人决定。” 

七、明确和解、调解贯穿处理信访诉求工作始终

规则第十五条规定了和解、调解的运用。第一款是肯定行政机关在处理信访诉求整个过程中,都可以通过与信访人和解或对产生争议双方当事人进行调解的方式处理诉求。第二款具体明确了和解、调解适用的前提是“在不违反法律、法规强制性规定的情况下”和“在自由裁量权范围内”,和解是双方“自愿”,调解是“经争议双方当事人同意”。适用结果是和解、调解达成一致意见的,“制作和解协议书或者调解协议书”。规则之所以规定和解、调解的运用,主要考虑是固化成功经验,指导多元化解纠纷。政府有关部门主动采用和解、调解等“柔性”手段处理,不仅能及时保护当事人合法权益,还能产生比较好的社会效果。

八、明确纠错机制

规则第十六条明确了复查复核在分类处理中的纠错功能。规定对于诉求应当适用信访程序以外其他法定途径而未适用、以信访处理代替行政处理、以信访处理意见代替行政处理决定或行政履职行为等三种情形,复查(复核)机关可以撤销原处理(复查)意见,要求原办理机关适用其他法定途径重新处理或变更处理(复查)意见。

需要特别说明的是,之前已经提交了信访诉求,今天《规则》才下发。如果诉求不符合《规则》要求,如何处理?

两种情况,一是如果在《规则》生效前已经有了处理意见或复查意见的,信访人不服并提出复查复核申请,复查复核机关审查后,认为有关处理不符合依法分类处理工作要求,适用途径错误且对信访人实体权利可能造成实质性影响的,应予以纠正;

二是对于正在办理过程中、尚未作出处理意见的,如果不符合依法分类处理工作要求,有权处理机关应该主动改正。

九、明确分类处理与督办考核的衔接

规则第十七条明确了分类处理与督办的衔接,规定了专门信访工作机构对有权处理机关、有权处理机关信访工作机构对本机关责任部门可以督办的六种情形,实质是督办有权处理机关分类处理的办理程序。这样既不越权干涉其他法定途径具体处理,又能督促行政机关按法定职责、法定时限依法处理。同时,规则对改进工作建议、追责建议也作了相应规定。

规则第十八条明确了分类处理与考核的衔接,规定“应当将依法分类处理信访诉求情况纳入信访工作绩效考核范围”。最后,规则赋予专门信访工作机构定期分析报告的职责(第十九条),对告知、送达也作出了比较明确的规定(第二十、二十一条)。

十、明确网上全程留痕

规则紧密结合《湖北省信访事项网上办理工作规则》,从登记、分流、受理、办理、督办各个环节进行详细规定,确保每一件信访诉求都能通过阳光信访信息系统全程留痕。第四条明确规定,所有事项均要在阳光信访系统予以登记。第五条、第六条、第八条分别规定,行政机关对信访诉求的转送、交办要通过网上实现;向原转送机关退回不属于本机关职责范围的诉求也通过网上实现;即使对信访诉求不予受理,也要将《不予受理告知书》上传阳光信访信息系统。